我国行政管理涉及面较宽，但容易引起诉讼的多表现在行政处罚中，在审理行政处罚诉讼案件(含非诉执行案件的审查)中，我们审查的内容分为三大方面，一是主体问题，也就是作出行政处罚决定的主体是否是有权作出的行政机关或法律法规授权的组织;二是行政处罚决定合法性审查，合法性审查包含两个内容：事实审查和法律审查。事实审查实质上就是证据审查，审查证据是否可以作为定案依据，证据是否可以证明案件事实。法律审查就是审查行政主体作出行政处罚，适用法律法规是否正确的问题。三是程序是否合法的问题。程序问题往往也是导致我们行政机关败诉的主要问题，一般来说，对事实的认定大多是清楚的，定性也是准确的，但在程序上可能就会存在一些问题。下面我就着重给大家介绍一下行政处罚的程序。

　　行政处罚程序的依据是《中华人民共和国行政处罚法》，但由于行政部门职责不同，行政管理领域不同，除行政处罚法外，还可能会依据本部门的行政法规、部门规章。

　　什么是行政处罚的程序?行政处罚的程序，是指行政处罚的实施机关实施行政处罚所应遵循的方式、步骤、顺序和时限。我国《行政处罚法》规定行政处罚的程序包括作出行政处罚决定的程序和行政处罚决定的执行程序。在这里介绍的是作出行政处罚决定的程序。作出行政处罚决定的程序有简易程序和一般程序之分，在一般程序中还包括听证程序。对如何适用简易程序的问题，我不多讲，只是提醒一下，适用简易程序的条件必须要符合《行政处罚法》第33条规定的三个条件，这三个条件是必须同时具备的，也就是1、违法事实清楚，证据充分确凿;2、处罚有法定依据。即必须是法律、法规和规章明文规定可以处罚的;3、处罚较轻。即对个人处以50元以下的罚款或警告，对单位处以1000元以下的罚款或警告。

一般程序

下面讲下。一般程序也称为普通程序，是指除法律特别规定应适用简易程序以外的、行政处罚通常所应适用的程序。其具体步骤包括：

一、立案

　　我们行政机关对所发现的违法行为，认为有调查处理必要的，应当正式确立案件。在立案阶段，我们要注意的问题是：在卷宗内要有材料能反映以下几个内容：案件的来源、立案的时间、立案审批表、行政管理机关负责人的批准、办案机构负责人指定两名以上办案人员负责调查处理等内容。在办案中要注意对立案时间的限制，不能超期办案。

二、调查取证

　　调查取证是行政处罚程序的必经步骤，通过调查取证工作，行政处罚机关可以掌握大量的证据，了解违法行为事实，并在调查取证的基础上，对违法行为的性质加以确定，从而依法对违法者实施行政处罚。这部分涉及到的问题比较多，

　　总的讲在这阶段要注意的问题是：

　　1、履行告知义务。向案件当事人收集、调取证据的，应当告知其有申请办案人员回避的权利;向有关单位和个人收集、调取证据时，应当告知其有如实提供证据的义务。

　　2、办案人员调查案件，不得少于两人。办案人员调查取证时，如有统一制服的按要求着装，并出示执法证。以上两方面的内容要在材料中反映出来。

　　3、回避制度。当事人认为办案人员与当事人有直接利害关系的，有权申请办案人员回避;办案人员认为自己与当事人有直接利害关系的，应当申请。办案人员的回避，由行政管理机关负责人决定。

　　调查取证这一阶段，是办好案件的关键，我们应当全面客观的收集相关证据。下面主要讲一下几种证据调取的相关知识：

第一，现场检查应真实全面。

现场检查笔录是有的行政管理机关对涉嫌违法当事人的物品或涉嫌违法场所依法进行检查时，对检查情况制作的书面记录，它是一种法定的证据形式，如果我们在制作现场笔录时有违法行为或暇疵问题，就会影响到证据的效力，甚至会败诉。

　　(一)、现场笔录常见的问题

　　1、记录的词语主观性过强

　　有些执法人员未能把握住现场检查笔录的即时性和真实性的要求，制作的现场检查笔录包含的主观性因素太多。表现在：(1)对物品数目不能做出精确描述。使用“大约”、“估计有”等模糊词语，或“多”、“余”、“左右”等不确定词语，这是制作现场检查笔录的一大禁忌。(2)现场进行主观认定。先进为主，使用“违法”、“非法”、“擅自”等词语，或者像制作处罚文书一样，直接在现场检查笔录中叙述违法情形。(3)以现场检查笔录代替询问笔录。有的现场检查笔录以“据当事人口述”的形式将当事人购进、售出物品的数目、价格等内容记录下来，这类现场检查笔录看起来更像询问笔录。

　　2、记录的主体性内容不全面

　　有的执法人员不能全面记录检查的内容、方法、结果和相关人员的行为等情况。所记的主体性内容不全面。表现在：(1)只记录实施现场检查的结果而未记录检查活动的过程。如未记录检查过程中的拍照、录像、收集、提取其他证据，邀请其他人员到场等情况。应对这些情况应一并记录，以相互印证，形成证据链条。(2)只记录执法人员的检查行为而未记录当事人的活动状况。如未记录检查过程中现场工人是否正在作业，营业员状况等情况。(3)只记录实施检查的内容而未记录采取相关措施的情况。如未记录在检查过程中，依据现场情况而做出的先行登记保存、封存、扣留等措施。按有关要求，采取相关措施也是现场检查笔录应记载的内容。(4)只记录发现物品的数目而未记录其数据来源和获取途径。如未记录在检查过程中确定的物品数目依据、方法和过程。如此记录的数据是否真实、公正、能否作为证据使用，都是最容易被相对人抓住不放的。(5)只记录当事人未签名的事实而未注明其不签名的原因。实践中，很多执法人员往往忽视对当事人未签名原因的记载，这样的笔录不符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干题目的规定》第十五条“当事人拒尽签名或不能签名的，应当注明原因”的规定，这样的笔录作为证据使用就大打折扣了。

　　3、填写的辅佐性项目不完整

　　有的执法人员对现场检查笔录中辅佐项目填写不完整，甚至漏填。表现在：(1)检查时间填写不精确。有的只填写现场检查的日期，而不填写起止时间;有的填写了时间，却未能精确到分钟。(2)检查地点填写不清楚、不具体。只写到街道或村组，而未写清门牌号等，如确实无法确定具体地点,应该通过选择参照物的方式确定具体地点。(3)当事人身份填写太简单。不少现场检查笔录只填写当事人的姓名，不填写其年龄、性别、身份证号码、住址等其他基本情况。(4)执法证号码填写不齐。有的只填写记录人员的执法证号码，而漏填执法人员的执法证号码,执法人员与执法证件不符。

　　(二)在制作现场检查笔录时，应注意以下几点：

　　1、制作现场检查笔录时要规范执法

　　《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第一款规定,办案人员在调查或者进行检查时，应该向当事人亮明身份，并出示执法证件，检查应当制作现场检查笔录。在我们平时进入违法现场进行检查时，往往忽视出示执法证件这一程序，以为与当事人熟悉或身穿制服，不需要出示证件。如在日常执法工作中，执法人员在进入违法现场检查时，当事人要求出示证件，由于执法人员忘记带执法证件或未出示执法证件，当事人揪住此点,使案情无法调查，检查活动被迫终止。在现场检查笔录情况栏中要记载执法人员出示执法证件、表明身份的情况，这样现场检查笔录才有可能成为定案的证据。

　　2、现场检查笔录要客观录实

　　笔录中反映的现场所见，也就是现实情况,应保持客观录实，不应作评论或判定性结论。要充分认识到现场检查笔录是一种间接证据，必须与其他证据相印证，才能证实案件事实。而且在现场检查笔录中作评论、推断，不仅会影响笔录的客观真实性，降低其证实效力，还易致当事人情绪对立或不配合情绪，给检查工作带来阻力。

　　3、现场检查笔录要记录清楚

　　现场检查笔录由首部、正文、尾部组成。记录人员应逐项填写完整。首部应当填明检查时间，包括检查的开始时间和检查结束的时间。检查地点，该地点应是当事人违法现场正确的地理位置，应填写当事人的名称。检查人员，应是两名以上具有行政执法资格的执法人员，临时职员和公勤职员不应记录在内。当事人是单位的应写明单位全称，是公民的写明个人名称，要有可能的话，应当按当事人的身份证上的信息作详细记录。正文是笔录的重要部分。在记录过程中应将违法事实和违法现场的所有物品都逐一记录下来，尤其对违法物品的数目、外形、品种、规格、包装标识、摆放位置要具体记录。记录应客观真实，忌形容和夸张，忌评论和判定，忌注明违法性质和确定违法行为，对与案情无关的内容可以一带而过，记录要详略得当。例如：检查中发现无照经营的情况，对记录未办理营业执照而从事经营活动的同时，也要记录当事人开业时的牌匾、账目、购销货凭证、销售金额等，这些特征都能为当事人无照经营的违法行为进行补充说明。通过这些证据的相互验证，来证实当事人无照经营行为是存在的，时间有多长、经营情况是怎么样的。最后，检查人员应分别签字，不能由一人代签，记录人员也应签字，有其他人在场的，由其他人在见证人栏中签字。见证人一栏很重要，要详细记录见证人的名称、职务，这样才能证实笔录的效力。

　　4、现场检查笔录的制作要程序正当

　　现场检查笔录制作完毕，记录人员应对记录内容与违法物品核实一遍，保证记录正确，交给当事人阅读或向其宣读，并由检查人、记录人、当事人签字或盖章。当事人拒绝签字或拒绝到场，应在笔录中记明当事人拒绝签字的原因。有见证人时，应当由见证人签名或盖章;没有见证人时，可以邀请村民委员会等基层组织见证，并签字盖章。

第二，询问笔录应把握的要点，

询问是行政机关在查处案件时，收集证据，证明案件事实的重要手段。

　　(一)制作询问笔录中存在的主要问题

　　1、逻辑混乱，含糊不清。对当事人的违法行为无计划、无目的的开展询问，前言不搭后语，所制作的询问笔录不能反映当事人违法事实的全貌。

　　2、概念模糊，粗枝大意。对一些涉案的基本问题，比如违法时间、地点、动机、目的、手段、过程等环节没有作必要询问;有些在询问时对重点违法事实一带而过，致使当事人的基本情况及主要违法事实不清，给证据收集带来一定难度。

　　3、相互矛盾，繁琐不清。制作询问笔录时，所提到的人证、物证、书证不能自圆其说，有些甚至虎头蛇尾，自相矛盾，给案件定性带来负面影响。

　　4、提问不精，方法简单。不善于用精练、简洁的语言发问，导致对一些比较复杂的违法情节及事实无法用精练的语言将其准确记录在案，造成日后在行政诉讼、复议时授人以柄。

　　5、主观臆断，疑案丛生。一些办案人员在接触当事人时，不善于通过人证调查，从中发现疑点和问题，而仅凭滥用执法权力和主观判断的结果定案，某种程度上剥夺了当事人的正当权利，显失执法公正。比如：有些在询问笔录开始时，就直接问“你知道XX部门找你是什么事?”。有些在询问笔录结束时习惯记一笔：问“你违反了XX法规，我们要对你作出处罚，你是否接受?”等语句。在询问调查阶段，这样做实际上是将将案件终结的结果提前告知了当事人，在某种程度上讲这是程序违法,也给案件的后续调查取证带来一定的难度。

　　(二)在询问笔录中要注意的问题：

　　1、询问笔录开头要详细记录当事人的基本情况、执法人员表明身份、告知当事人接受询问享有的权利和履行义务的全过程，填写开始与结束时间应齐全。

　　2、询问笔录必须逐页签名，更改、补充处要注明“经当事人同意修改”并由当事人签名，办案人员也应在笔录上签名。

　　3、询问记录提行头一个字，应写明“问”、“答”，不得用其它符号代替。

　　4、被询问人的重要表情、动作应当记录。当事人不作回答时，可以用“答：……(不回答)”作记录表述。此时，应当再问，“你再不回答，将视为放弃陈述申辩，并承担相应的法律责任，明白吗?”同时，将其再次不回答做出记录表述。

　　5、询问笔录的结尾要记录给予当事人应有的权利。如“你还什么要补充说明的吗?”、“请你仔细阅读以上问答记录，看是否是你所讲，如与记录一致，请签字证实”等话语。

　　6、询问笔录必须要当事人签名证实，没有当事人签名的询问笔录不能做为证据使用的。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款第(四)项作了规定：被告提供的被诉具体行政行为所依据的询问、陈述、谈话类笔录，应当有行政执法人员、被询问人、陈述人、谈话人签名或盖章。第十五条第一款规定：被告向人民法院提供的现场笔录，应当载明时间、地点和事件内容，并由执法人员和当事人签名;当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因;有其他人在场的，可由其他人签名。因此对当事人拒绝签名的现场检查笔录，只要注明原因，经其他在场的证人签名，作为证据使用是具有法定效力的，但是如果现场笔录当事人没有签字，我们行政执法人员又不能作出合理说明的，现场笔录不能作为证据使用。而对询问笔录，就不同了。“应当有行政执法人员、被询问人、陈述人、谈话人签名或盖章。”目前，法院对未经当事人签名也未有见证人签名的询问笔录一般不作为有效证据使用。

第三，复制证据应注重效力。

在办案中有的证据常常需要复制，如发票、帐册等等，复制的证据是有法律效力的，但复制证据必须符合《行政诉讼证据若干问题的规定》第十条“根据行政诉讼法第三十一条第一款第(一)项的规定，当事人向人民法院提供书证的，应当符合下列要求：(二)提供由有关部门保管的书证原件的复制件、影印件或者抄录件的，应当注明出处，经该部门核对无异后加盖其印章。”因此，在复制证据时不能怕麻烦，不然会因小失大，造成难以弥补的错误。复制证据的提取，应当由当事人写明：“该件由我提供，经与原件核对无误。原件存XX(单位)XX处”，并加盖单位印章，然后当事人签字、执法人员签字，页数较多的应在骑缝处盖章或按手印。

第四、送达的相关问题，

行政诉讼法对送达没有作明确规定，但最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第九十七规定“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”因此，我们在执法办案中应当根据《民事诉讼法》和行政法规、规章的规定，对相关的法律文书进行依法送达。民诉法的送达分为直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、公告送达五种方式。

　　在工作实践中，送达方面应当注意，(一)法律文书的送达是严格规范，不是选择规范，不允许行政机关自由选择适用，特别是公告送达有非常严格的条件，首先应当直接送达，当事人拒签，可以留置送达，直接送达有困难的，可以委托或者邮寄送达，符合一定条件才可以转交或委托方式送达。只有在上述方式都无法送达或者受送达人下落不明的情况下，才能使用公告送达。(二) 留置送达一定要在送达回证上注明理由，并有相关人员的签名盖章，见证人除姓名外，还要注明其职务。(三)不能将送达期间开始之日(告知书送达、交邮或公告发布之日)计算在期间内;期间届满的最后一日为法定节假日的应顺延。(四)委托送达时，我们有时为了省事，将几份不能同时送达的文书一起寄到受委托的机关，如告知书与行政处罚决定书就不能同时送达，这是严重违反程序的行为。我审查的一件行政非诉案件，就是因为委托外地行政机关送达，将告知书与行政处罚决定书一起寄给外地行政机关，并两份法律文书落款日期是同一天。按处罚程序的规定行政处罚决定应当是在行政机关履行了告知义务后才能作出的，这是明显违反程序的，因此本案被裁定不准予执行。

第五、当事人拒绝提供证据时应当怎么办。

　　一是当事人拒绝提供办案资料。可以采取下达询问通知书指令其携带有关材料的方式，通知一次不行，通知两次，并保留向当事人要求提供资料的相关证据。这样做对我们行政机关有什么意义呢?根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条的规定，被告(行政机关)在行政程序中依照法定程序要求原告(行政相对人)提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。这就是说，如果在诉讼中，原告提供了在行政机关作出行政行为时应当由原告提供的证据，但原告没有提供，而是在诉讼中提供，这时，作为被告的行政机关只要有证据证实在作出行政行为之前就要求过原告提供证据的事实，这时，法院对原告在诉讼阶段提交的证据一般是不予采纳的。二是抽样检查时当事人拒绝签字或不到场。当事人在场但拒绝签字盖章的，应当在抽样清单上注明情况。经通知当事人不到场，或者无法找到当事人的，可以请质量检验机构派人抽样，也可以邀请有关人员(如当事人上级主管部门、当事人所在地街道办事处、消费者协会、当事人所在的行业协会以及其他单位或个人)作为见证人到场见证，并在抽样清单上签名或盖章。三是拒绝扣留违法财物。可请公安机关介入，配合执法，或者可请当地电视台记者摄录现场，予以曝光，日后也可作为视听材料。

　　三、核审阶段

　　在这一阶段，我们要履行告知义务。告知义务伴随着我们行政机关办案的整个过程，刚才在介绍调查取证中多次提到告知义务，并要求将已履行告知义务要在材料上反映出来。我在这里提到的告知是根据《行政处罚法》第31条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”也就是我们调查取证结束后，认为违法事实成立，应当予以行政处罚的，写出调查终结报告，草拟行政处罚建议书，连同案卷交由核审机构核审。行政管理机关负责人对行政处罚建议批准后，由办案机构以办案机关的名义，依法告知当事人有关情况的，这是行政机关必须履行的一项义务。如果没有履行告知义务，或履行义务不完全的，行政处罚决定就不能成立，我们就会面临败诉的可能。那么，我们在告知书中要告知的内容是什么?一般而言，应当包括：拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据、当事人有权进行陈述、申辩的权利。事实告知应当包括五要素即何人、何时、何地、何种违法行为、何种危害后果。告知当事人违法事实时应当详细写清上述几个要素。同时要注意行政处罚的具体内容必须少于或等于处罚告知书的具体告知内容，如是超出告知的内容的那部分就属于没有履行告知义务，是不合法的。告知应当以书面形式，并依法送达。告知期间内当事人主动放弃陈述申辩的，应提供书面材料作为证据。凡拟作出的行政处罚属于听证范围的，应当告知当事人有要求举行听证的权利。

　　四、决定阶段

　　在这阶段中注意：

　　1、行政管理机关对重大、复杂案件，或者重大违法行为给予较重处罚的案件，应当提交行政管理机关有关会议集体讨论决定。

　　2、行政管理机关作出行政处罚决定，应当制作行政处罚决定书，行政处罚决定书的内容应当全面，包括：(一)当事人的姓名或者名称、地址等基本情况;(二)违反法律、法规或者规章的事实和证据;(三)行政处罚的内容和依据;(四)采纳当事人陈述、申辩的情况及理由;(五)行政处罚的履行方式和期限;(六)不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;(七)作出行政处罚决定的行政管理机关的名称和作出决定的日期。行政处罚决定书应当加盖作出行政处罚决定的行政管理机关的印章。

　　3、适用法律法规名称应当规范，不得以《反法》、《消法》、《质量法》等简称书写形式代替法律法规全称。

　　4、告知内容要全。如行政处罚决定适用多部法律、多个法律条款规定时，应当就所有处罚依据完整告知，包括处罚条款的具体内容。又如当事人存在多个违法行为。在一份处罚决定中分别依据多部法律法规做出处罚，所依据的不同法律法规对当事人诉权的规定不同应当分别告知。因行政法规的多样性，各个领域的规定不同，有的规定起诉期限为15天，有的规定为三个月，有的规定是复议前置等不同情况要分别告知。

　　5、《行政处罚法》规定的责令改正不能作行政处罚的种类实施。

　　6、行政处罚决定书要依法送达。处罚决定书送达时间按照《行政处罚法》第四十条规定，应当在七日内将行政处罚决定书送达当事人。

　　7、严格执行办案期限。

五、在行政处罚中，还要注意一个问题，就是听证程序。

　　根据《行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”行政处罚的听证，是指在作出行政处罚决定前由行政机关组织的，在调查取证人员、案件当事人及其他利害关系人参加的情况下，听取各方的陈述，由各方提供证据以及对证据进行质证的活动。设置听证程序的目的在于广泛听取各方的意见，通过公开、合理的程序形式，将行政处罚决定建立在合理适当的基础上，避免违法或不当的行政处罚决定给行政相对人带来不利的影响或损害。在这个程序中，我们应当注意1、听证由行政机关组织，并由有关利害关系人参加。2、除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行。3、并非所有的行政处罚案件都可以适用听证程序，目前听证只适用于行政机关作出停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚案件。4、听证程序的适用以当事人的申请为前提，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。

　　听证程序具体包括以下三个阶段：

　　1、准备阶段。对于需要举行听证的行政处罚案件，行政机关应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的，应当在行政机关告告后3日内提出;(也就是就，我们行政机关在告知当事人享有听证权利的同时，还应当告知提出听证申请的期限是3日)行政机关应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点和其他有关事项;指定听证主持人，确定是否存在需要回避的情形;决定听证是否公开举行。

　　2、举行阶段。前期准备工作完毕，听证大致按下列步骤进行：首先，由听证主持人宣布听证会开始，由调查取证人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议。针对指控的事实和证据，当事人进行申辩和质证。经过调查取证人员与当事人相互辩论，辩论结束后，当事人有最后陈述的权利。在这个阶段中，我们应当注意，对在听证会中出示的材料、当事人的陈述以及辩论等过程，应当制作听证笔录，交付当事人、证人等有关参加人阅读或向他们宣读，有遗漏或者差错的应补正或者改正，确认没有错误后，由主持人、记录人和当事人及其他参加人分别签字或者盖章后，作为处罚的依据上交机关负责人。

　　3、处理阶段。听证结束后，行政机关根据不同情况，依照有关一般程序的规定，作出相应的处理决定。因为听证程序并非行政处罚中与简易程序和一般程序相并列的一种程序，而只是一般程序中的一种特殊的调查处理程序。与一般程序中的调查取证程序相比较，只是对某些处罚较重的案件适用特殊方式的调查取证程序而已。听证结束后，只是完成了取证，仍要按照一般程序的有关规定作出处理决定。